胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出社会建设的六大任务之一：“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”。这是我国首次从全局和战略高度重视并着力解决就业问题，其中蕴藏着丰富的理论内涵与鲜明的时代特点。解决就业问题，涉及到经济、社会、政治等多个领域，本文主要从经济学的角度进行阐释和分析。
　　
　　一、扩大就业战略与经济增长的关系
　　
　　十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”，“就业是民生之本”。“扩大就业规模”的根本出路在于发展经济。
　　
　　经济增长是扩大就业的前提 。概括世界各国经济发展历程，经济增长与扩大就业的关系有四种不同的类型，即：经济高增长，就业高增长；经济高增长，就业低增长或无增长；经济增长率下降，就业量下降；经济增长率下降，就业有所扩大。当经济增长率一定时，要扩大就业，只能提高就业弹性 。
　　
　　20世纪80年代，我国经济增长对就业的拉动作用较强，自90年代以来呈现出就业弹性下降的趋势。“九五”期间GDP年均增长8.6%，年均增加就业人数804万人；“十五”期间GDP年均增长9.5%，年均增加就业人数只有748万人，年均增加的就业人数比“九五”时期少56万人。从就业弹性来看，“九五”时期平均就业弹性系数为0.13，到“十五”时期，平均就业弹性系数下降到0.11，经济每增长一个百分点带动的就业增加量，由“九五”时期的94万人，减少到“十五”时期的80万人。其中，2005年的就业弹性系数仅为0.08，经济每增长一个百分点带动的就业增加量只有63万人。目前我国总体就业弹性为0.1，而发展中国家的平均就业弹性为0.3～0.4。
　　
　　从不同产业看，第一产业的平均就业弹性系数，由“九五”时期的0.16降为“十五”时期的-0.16，而二、三产业对就业的拉动作用仍较明显：从“九五”到“十五”时期，二产的就业弹性系数由0.05，提高到0.19；三产的就业弹性系数由0.35，提高到0.37。
　　
　　就业弹性的变化决定于经济结构和劳动力成本等因素。一定数量的劳动力就业所需要的资本投入和劳动力成本构成就业的单位成本。如果经济结构中的中小企业、服务业等劳动密集型经济所占比例较大，资本比例较低，就业成本相对就低，就业弹性就较高。因此，通过大力发展就业弹性高的中小企业和第三产业来吸纳劳动力，便成为实施扩大就业战略的必然选择。在我国近30年已保持年均9.7%的经济增长率的情况下，实现经济社会又好又快发展是新要求，提高就业弹性现实可行。因此，实施扩大就业的发展战略，在于大力发展二、三产业，拓展二、三产业吸纳就业的空间。
　　
　　二、扩大就业战略与产业结构的关系
　　
　　三次产业中的劳动力就业结构既反映一个国家或地区的产业发展程度，也反映这个国家或地区的经济发展水平。按照配弟——克拉克定律，经济发展将伴随着劳动力渐次地由农业、制造业转向第三产业，也就是，第一产业就业人员逐步减少，第二、三产业就业人员不断增加。改革开放以来，我国的产业结构经历着符合规律的优化升级过程，就业结构也在不断调整，但就业结构调整长期滞后于产业结构。
　　
　　1978年，三次产业产值比重为：28.1:48.2:23.7, 就业比重为：73.8:15.2:11, 三次产业就业结构分别偏离产业结构 45.7、33.2、12.7。1990—2006年，第一产业就业比重由60.1%下降到42.6%；第二产业就业比重由21.6%升为25.2%；第三产业就业比重由18.5%提高到32.2%。尽管如此，就业结构仍然滞后于产业结构的变动，三次产业就业结构分别偏离产业结构30.2、22.1、8.1个百分点。第一产业就业人数过多、第三产业就业人数过少的状况仍没有得到根本性改变。因此，实施扩大就业战略必须加快就业结构的调整，将劳动力从第一产业转移到第二、三产业。目前，二、三产业都有吸纳就业的空间。并且，二、三产业在相互融合，通过发展生产型服务业实现二者在互动中的共同发展。这是十七大报告提出的“改善就业结构”的内在要求。
　　
　　三、扩大就业战略与技术进步的关系
　　
　　技术进步是发展生产力和扩大就业的主要动力。只有技术进步，才能最终挖掘扩大就业的潜力。技术进步对扩大就业有双重影响，既有积极影响，又有消极影响。积极影响是从长期和总体看，能扩大就业总量。这是由于整个社会不同行业、不同部门的就业存在着一定的互动关系，具有一定的互促性，因此技术进步对不同产业、不同部门就业的影响是不同的，存在着扩散效应，即从技术进步的核心产业到相关产业再到外围产业，由内向外逐渐扩散。技术进步对扩大就业的贡献主要体现在能扩大相关产业的就业，特别是一些产业关联度大的核心产业的技术进步更是如此。
　　
　　技术进步对就业还有消极影响，即从短期和局部来看，能减少就业量。这是因为，各行业、各企业在使用新技术初期，由于新技术对劳动力的替代作用，会减少本行业、本企业对劳动力的需求，即资本有机构成的提高造成机器排挤工人；同时，科技进步促使产业结构变动，导致劳动力在产业之间重新配置，造成原有部门就业人数的减少。如，1995至2002年，全球制造业就业人数减少2200万人，这是科技进步带来的必然结果。
　　
　　随着时间的推移，技术进步在促进生产力发展的同时，也在开拓生产的深度和广度，生产领域不断拓展，新的部门不断出现，能吸纳大量的劳动力。1994年，世界经济合作与发展组织在《就业机会研究报告》中认为：技术进步创造的就业机会比它破坏的要多。人类历史上的三次科技革命也证明，每次科学技术的重大发明，都创造了大量的就业机会。因此，技术进步推动着就业结构的变动，促进新兴及相关部门的就业，成为扩大就业的物质基础。
　　
　　正因为技术进步对扩大就业有双重影响，所以，选择适合我国国情的技术进步类型尤为重要。技术进步通常有三种类型：节约劳动力类型的技术进步，即资本密集型；节约资本型的技术进步，即劳动密集型；介于上述两种之间的技术进步状态。我国选择技术进步类型，必须考虑基本国情：人口大国，劳动力资源非常丰富；是发展中国家，生产力水平低，资金积累少，科技投入的能力弱。2006年我国全社会研发投入占GDP比重仅为1.41%，虽然比2005年增长0.07个百分点，但离2010年2%的目标还有较大差距。我国区域、部门、行业之间经济发展不平衡；新科技革命迅猛发展。如，2000年3月里斯本战略通过了加紧建立欧洲研究与创新区的决定，2010年要成为世界最具竞争力和活力的知识经济社会，R&D要占GDP3% ；1998年韩国发布“2025年科技长期发展计划”，其目标是成为亚太地区科研中心，部分科技领域在世界占主导位置；印度也有强国计划：2001年，印度政府制定了“科技政策实施战略”，提出“技术强国”，以国防科技导向，强调军民结合，以高科技带动。这些国际背景都是我国选择技术进步类型要考虑的因素。
　　
　　目前，选择技术进步类型，主要有两方面的关系要处理好:一是既要注重高技术产业的发展，用新技术和信息化改造我们的传统产业，提升产业的技术水平，使我国产业发展跟上世界新技术改革的步伐；也要立足我国人口众多、劳动力丰富的基本国情，发展劳动密集型产业和劳动资本双密集制造产业。二是既要发展产业有集中度、资产规模大、资本有机构成高的特大型企业和大型企业，发挥规模经济优势；也要重视产业高度分散、资本规模小、资本有机构成低的中小企业的发展，从而更有效率、更多地吸纳就业。
　　
　　四、扩大就业战略与对外贸易的关系
　　
　　经济学理论认为，发展对外贸易，扩大出口，可以扩大国内就业，扩大进口则是维持国外的就业。因此，发展对外贸易对扩大就业有直接影响，实施扩大就业的发展战略同样要统筹国内国际两个大局。
　　
　　从进出口贸易来看，2006年，我国进出口总额达到17607亿美元，其中，出口总额9691亿美元，进口总额7916亿美元，我国外贸连年顺差。因此，出口对就业的扩大作用大于进口对就业的冲击作用。
　　
　　从利用外资来看，在其它条件不变的情况下，我国每增加1亿美元的外商直接投资，就会直接吸纳1～1.25万人就业。目前，我国累计吸收外商直接投资超过7500亿美元，直接就业人数占全国城镇劳动就业人口的比重超过10%。
　　
　　加入WTO是我国对外贸易领域的一件大事。入世以来，每年能新增就业岗位1176万个。不过，入世对不同产业就业的影响不同：第一产业就业机会大幅度减少；第二产业内部的行业就业结构发生重大调整，就业机会有增有减，但总量增加；第三产业面临着新的发展机遇，就业机会能大量增加。入世5年来，各行业新增就业岗位数量为：纺织业：282.5万个；服务业：266.4万个；服装业：261万个；建筑业：92.8万个；食品加工业：16.8万个。可见，入世在总体上扩大了就业量。
　　
　　劳务输出能直接增加就业，其实质是劳动力在世界范围的重新配置。目前，我国劳务输出占世界总量的比重很小，只占4%。截至2006年3月底，我国累计派出各类劳务人员只有354.6万人。因此，发展劳务输出也是实施扩大就业发展战略的题中应有之义。
　　
　　五、扩大就业战略与中小企业之间的关系
　　
　　世界各国的中小企业都能大量吸纳就业，原因在于：中小企业大多分布在劳动密集型行业；中小企业的生产要素更具流动性、更能适应市场变化；中小企业与大企业能形成相互依存而有效率的分工结构。
　　
　　在吸纳就业方面,国有经济大大低于非国有经济。如果以同样产值计算,以非公有制为主体的中小型工业企业吸纳的就业容量为大型工业企业的1.43倍；同样的固定资产投资,中小企业吸收的就业容量为大型国有企业的14倍。
　　
　　目前，我国中小企业的发展较为薄弱，不仅总量少，而且能持续发展的更少。1999年全国有个体工商户3160万户，到2006年6月底下降为2505.7万户。8年时间，蒸发掉650万户。十七大报告提出实施“扩大就业的发展战略”，实现“以创业带动就业”，就是要给创业者一个良好的生存空间，创造中小企业持续发展的能力和条件。
　　
　　六、扩大就业战略与宏观经济政策之间的关系
　　
　　实现充分就业是各国宏观经济政策的四大目标之一。充分就业只是一个相对的概念 。世界上绝大多数国家对于失业者身份的认定，在于“有劳动能力”、“有就业要求”和“目前没有工作”这三个条件同时具备。
　　
　　我国对失业的界定，与国外既相联系，又有区别。我国从1994年开始在城镇范围内统计失业人员。国家统计局统计城镇登记失业人口的标准是：非农业户口在一定的劳动年龄内有一定劳动能力、并要求就业，并在当地就业服务机构进行了登记的人员。直到2003年5月，我国才重新界定失业的标准，即在法定劳动年龄内，有工作能力，无业且要求就业而未能就业的人员。按照这一新标准，“就业人员”指男l6～60岁、女16～55岁的法定劳动年龄内，从事一定的社会经济活动，并取得合法劳动报酬或经营收入的人员。其中劳动报酬达到和超过当地最低工资标准的，为充分就业；劳动时间少于法定工作时间，且劳动报酬低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准，本人愿意从事更多工作的，为“不充分就业”。
　　
　　2006年年末, 我国城镇登记失业率从上年的4&S226;2％降为4&S226;1％。从统计数字上看,我国的失业率似乎并不高。欧盟的失业率长期在10％左右,美国的失业率也在6％左右,日本的失业率也近6％。
　　
　　但值得注意的是：首先，我国的失业统计方法特殊。国外用的是调查失业率，我国采取的是城镇登记失业率的统计方式，处在失业状态的人，只有去劳动部门登记了，才算失业人口；其次，我国的失业人口只统计了城镇劳动者,农村劳动力并没有包括在内；最后，我国的失业率统计数字只反映显性失业状况,不能反映隐性失业情况。因此，我国公布的城镇登记失业率虽然大大低于国外的调查失业率，但就业形势非常严峻。
　　
　　我国党和政府非常重视就业问题，对就业问题的认识也在不断深化。2002年9月，在全国再就业工作会议上，江泽民同志首次提出：“就业是民生之本”，到十六届五中全会提出:“千方百计扩大就业”。2002年，我国不仅把就业指标纳入宏观经济的四大指标之一，而且已经开始实施积极的就业政策，初步形成了系统化的积极就业政策，并不断完善。2005年11月，国务院下发了《关于进一步加强就业再就业工作的通知》。《通知》明确了今后几年的政策目标和措施，使积极的就业政策措施更具操作性、更具普惠性、更具开放性。同时，“失业调控”首次纳入政绩考核指标，使促进就业的政策效果更加明显。2007年8月30日，《中华人民共和国就业促进法》经全国人大常委会审议通过，其中明确了政府在促进就业中的具体职责。十七大报告又把各项促进就业的政策概括为“以创业带动就业”。
　　
　　至此，就业问题从单项政策，到政策体系，再到法律层面，最后上升到国家战略层面，从战略高度重视和解决就业，表明解决就业问题的长期性、艰巨性、复杂性和系统性。实施扩大就业的发展战略，就是把就业指标纳入国民经济和社会发展的战略体系中，使之成为经济社会发展中重点考虑和保障的、由一系列积极的就业政策支撑的一项国家战略。
　　

2007年11月26日