2000年10月，党的十五届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》中，第一次明确提出“逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”。经过7年来的深化改革与发展，我国适应社会主义市场经济要求的公共财政框架基本建立。党的十七大报告指出，要围绕推进基本公共服务均等化建设，完善公共财政体系。这是我党根据我国现阶段经济社会发展的情况，对深化财政改革提出的明确要求。
　　
　　一、公共财政是与市场经济相适应的财政体制
　　
　　财政简单地说就是以政府为主体的收支活动（当然，财政还必须具有许多职能）。如果仅从政府的收支活动的角度看，财政这种行为早就存在了。无论在什么样的历史时代，无论在什么样的制度、体制的国家，只要存在政府，都存在政府的收支活动。可以说，财政是一个历史悠久的经济现象。但是在不同的时代，在不同的经济体制下，财政的内容和活动的范围是不一样的，也就是说政府的收入和支出的形式、范围是不一样的。同样，在不同的基本经济制度国家，财政服务的目的也是不一样的。我们从经济体制的角度做一简要分析。
　　
　　从经济体制的角度看，人类社会发展至今，存在三种经济体制：自然经济、计划经济和市场经济。在这三种经济体制下，都存在着财政经济现象。
　　
　　自然经济主要存在于奴隶社会和封建社会。在自然经济状态下，整个社会都由封建君主、皇帝所占有，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。整个国家都归封建皇朝私家所有，整个民众都是封建皇朝的臣子，那么作为封建王朝的政府取得的所有收入自然也归封建皇帝私家所有，花费自然也由皇帝说了算。因此从表面上看，尽管这种社会也存在着所谓的财政现象——封建政府的收支活动，但是实际上这种财政活动具有私人性质。所以这种财政实质上就是“私家财政”或“家计财政”。
　　
　　计划经济体制下，国家直接掌握和控制了社会经济生活的各个方面，政府是资源配置的主体，企业只是政府得到附属物，整个社会和国家实际上以政府为中心形成一个特大企业，财政自然成为这个特大企业的总财务。既然以政府为中心，政府就要包揽社会各项事业，形成了“大而宽”、“宽而泛”的政府职能。正如前面指出的，政府不仅要提供公共服务，满足社会公共需要，投资社会公共设施的建设，还要投资办企业，为企业提供各种经营性资金，为企业提供各种福利。在计划经济体制下，政府财政资金的一半以上都是用到生产建设上。所以计划经济体制下的财政称为“生产建设财政”。
　　
　　市场经济体制下，政府就不能像计划经济体制那样大包大揽。市场经济就是要充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。市场能做的，市场机制发挥好的地方，政府就不要干预；市场做不好，市场机制发挥不好的地方，政府就要介入。市场能够发挥好的地方往往在竞争性领域内或私人产品领域内，市场发挥不好的地方往往在非竞争性领域内或公共产品领域内，而公共产品领域是满足社会公共需要的领域，就是“市场失灵”的地方。对于公共产品，有着不同的层次，一般而言，国家安全、公共工程、法律与秩序等是公共产品的第一个层次；而经济的外部性、垄断、分配不公、宏观经济波动、信息不完全等属于公共产品的第二个层次。无论哪个层次的公共产品，都需要政府介入。财政作为政府职能的资金保障，政府作用到哪里，财政就保障到哪里。在市场经济下，政府介入的大多是提供公共产品，满足社会公共需要的领域，财政也就主要投入到公共领域。因此市场经济下的财政称之为“公共财政”。公共财政就是在市场经济下，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用来履行政府职能，弥补市场缺陷，提供公共产品，满足公共需要。
　　
　　作为一种与市场经济相适应的财政类型，公共财政具有以下基本特征：
　　
　　1、社会公共性。公共财政的职能范围以满足社会公共需要为口径。这就要求公共财政就不能像计划经济下的那种大包大揽，只能作用于满足社会公共需要的领域内。当然，社会公共需要也不是一成不变的，要辨证地、动态地确定社会公共需要。比如教育在生产力低下的时代，并不是公共产品。但是现在各国都把基础教育（尽管年限不同）作为公共产品。
　　
　　2、非盈利性或公益性。凡是市场能干的就交给市场干，凡是市场不能干的或干不好的，政府就要介入。而市场不能干的或干不好的往往是无利润或利润低但社会效益高的领域，因此政府介入的就是无利润或利润低的公共领域。政府在面临社会目标和经济目标的选择时，只能以社会目标优先。非盈利性同样是公共财政的一个重要特征。一旦政府追逐盈利，很容易破坏公平的市场竞争环境，权利与利益结合极易产生腐败，腐败更是危害市场经济的发展。
　　
　　3、法治性。市场经济是法治经济，作为市场经济中的一项经济活动——公共财政自然也要具有法治性。公共财政的法治性表现在政府的所有收支活动都要规范化、制度化、公开化，要受到社会公众和立法权利机构的监督和制约。在财政收入方面，收入的数量和方式必须建立在法制的基础上，收入以税收为主，收费要按照法律规定收取。无论哪种收入都要依法征收，不能乱收、随意收。所有收入都必须纳入政府预算；在财政支出方面，政府只能按照权利机构批准的预算安排支出，支出不能有主观性和随意性。政府的收支行为都要接受立法机关和社会观众的监督。政府预算的编制、审批、执行都要透明化、公开化，不允许有脱离监督，游离于预算之外的收支活动。
　　
　　4、平等性或公平性。就是政府在为社会提供公共产品和公共服务时，对所有经济主体都一视同仁，既不偏向，也不歧视任何一种经济成分。所有经济主体都平等地享受公共产品和公共服务。不允许存在凭借特殊权利、特殊地位的竞争者。市场规则、制度、环境对所有人都是一样的。所有经济主体，无论什么样的经济成分，无论大小、无论强弱，都处于平等的起跑线上，公平竞争。
　　
　　在计划经济体制下，我国财政承担了过多的生产建设职能。计划经济财政的主要特征就是资金上的统收统支，生产建设上的大包大揽。财政对经济建设领域过多延伸，企业的收支活动、银行的收支活动以及国民经济的主要资金活动均纳入财政收支范围。政府直接地、无所不包地管理经济，直接拨款投资大大小小的生产建设经营性项目，从而使国有经济分布于各个地区、各个行业，无处不在，形成国有经济“一统天下”的格局。财政还要为所有国有企业提供各种福利。这种大包大揽的财政模式的弊端突出的表现就是财政支出压力大、随意性大；容易形成“投资饥渴”；吃大锅饭，甚至搞瞎指挥，造成国家资金的大量损失和浪费。我国历史上多次出现的投资膨胀、重复建设和结构失衡无不与这种财政体制有关。
　　
　　改革开放后，我国的财政体制也进行了一系列改革，成效还是明显的。但是由于我国的现行财政体制是从计划经济体制下财政体制演变而来的，还带有旧财政体制遗留下的不少问题，财政统收的局面虽已打破，但财政统支的局面还没有大的观，许多地方还沿用计划经济体制下大包大揽的格局。现行财政收支管理体制的许多方面还不适应社会主义市场经济的要求。
　　
　　公共财政是与市场经济相适应的财政类型。市场经济运行有一定的规律，这种规律具有普遍性，市场经济要求公共财政与之相适应，我们搞市场经济也不能例外。从计划经济体制向市场经济体制转变，必然要求财政体制也要发生转变，从生产建设财政转向公共财政，按照市场经济和公共财政的要求，重新界定我国财政的职能范围。
　　
　　二、公共服务均等化是公共财政的内在要求
　　
　　公共财政的本质特征决定了公共服务必须均等化。提供基本公共服务是政府的基本职能。
　　
　　从公共性来看，公共财政主要为社会提供公共产品，满足公共需要。公共需要是社会每一个成员在生产、生活、工作和学习中的共同需要，是社会每一个成员可以无差别地共同享用的需要，任何社会成员在享用公共需要的同时，不能排除其他社会成员同样享用公共需要。满足公共需要是政府的职责。因此社会成员都有权利平等地享受公共需要。
　　
　　从公平性看，所有社会成员和经济主体都平等地享受公共产品和公共服务。无论是什么成分的经济主体，无论是社会成员是什么性别，从事什么职业，信仰什么宗教等，政府在提供公共产品和公共服务时都要一视同仁，不能有任何歧视。区域经济发展水平不同，人们的生活水平会有所不同，但是，任何公民都应该享受平等的基本公共服务，比如只要是中国人民共和国的公民，都有权利享受国家的基础义务教育，不能因为他出生在贫困地区，或生活在贫困家庭，就失去受义务教育的权力。决不能让孩子因为家庭贫困的原因而失学。同样每一个社会成员也有享受基本医疗保障和基本生活保障的权力。
　　
　　从法治性看，市场经济是法治经济。公共财政同样具有法治性。社会公众和立法权利机构有权监督和制约政府财政收支活动。政府的财政收支活动必须在法律法规的框架内，在法律的约束规范下进行，要公开化，透明化。依靠法律法规的强制保障手段，社会公众得以真正决定、约束、规范和监督政府的财政活动，确保其行为符合公众的根本利益。同样所有的法律法规比如有关财税法规对社会主体是一样的，不能因为不同的社会集团、阶层、职业和经济成分不同而实行不同的财税政策。当然，为了促进经济发展或鼓励一些行业、企业的发展，采取一些财税优惠政策是必要的，但这些优惠政策对所有符合条件的经济成分是一样的，而且政策的制定必须符合经济发展规律。
　　
　　改革开放后，我国经济实力大大增强，财政收入大幅增加。但是，存在着一条腿长，一条腿断的现象，经济发展腿长，社会事业发展腿短。而且误以为市场经济万能，市场手段配置资源可以扩展到各个领域包括公共服务领域，因此在公共服务领域采取了过分市场化的改革路径，如教育产业化，医疗市场化等等，公共服务投入不足，结果造成广大百姓看病难、看病贵，上学难、学费高，养老保障体制不完善，各种社会保障机制不健全等问题。加上各地经济发展水平不一样，城乡差距拉大，使不少地方，特别是落后地区基本公共服务严重不足。要完善公共财政体系，必须推进公共服务均等化建设。
　　
　　三、进一步深化改革，推进公共服务均等化
　　
　　根据十七大精神，今后要着力推进公共服务均等化建设，进一步完善公共财政体系。今后需要进一步加强的工作为：
　　
　　1、进一步调整财政支出结构，加大对公共服务领域的财政资金投入力度。大力调整和优化财政支出结构，逐步减少对一般竞争性领域的直接投入，加大对社会保障、公共卫生、教育、环境保护、公共文化建设等社会公益性事业的投入和支持力度，使更多地财政资金投向公共服务领域，促进经济社会和人的全面发展。
　　
　　加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，使人人享有基本生活保障，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系，财政要积极支持就业再就业工作和社会保障体系建设。2006年全国财政就业和社会保障支出4337.65亿元，增长17.3%。今后还要进一步加大力度。要采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。
　　
　　在公共卫生和卫生防疫方面，坚持公共医疗卫生的公益性质，强化政府责任和投入，财政要重点加大公共卫生专项资金的投入力度，支持艾滋病、结核病、血吸虫病等重大传染病和地方病防治、贫困孕产妇住院分娩、基层卫生机构设备配备和人员培训、万名医师支援农村卫生工程等。使人人享有基本医疗卫生服务。
　　
　　教育公平是社会公平的重要基础。坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女平等接受义务教育。要对农村义务教育重点倾斜。自2006年起，我国开始逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，从制度上保证农村孩子享有接受义务教育的机会。从2006年春季学期开始西部地区率先进行改革，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，同时对家庭经济困难学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费；中央财政对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助，启动全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。这说明农村公共产品供给方式正在发生深刻变革，人人都能接受义务教育的格局正在形成。
　　
　　财政要支持生态建设和环境保护。完善天然林保护工程政策，积极推进退耕还林后续政策调整等，完善森林生态效益补偿基金制度等。
　　
　　坚持把发展公益性文化事业作为保障人民基本文化权益的主要途径，加大投入力度，加强社区和乡村文化设施建设。进一步完善公共文化服务体系，重点实施广播电视村村通工程、农村电影数字化放映、全国文化信息共享等工程。
　　
　　2、财政要重点支持解决“三农”问题。之所以特别提出这一点是因为目前城乡居民在基础设施、社会保障、义务教育等社会公益事业方面的待遇差别较大，需要采取有效措施，让公共财政的阳光更多地照耀到农村。财政资金要重点投向农村社会事业领域和农村基础设施领域。今后文化、卫生、教育等方面的支出增量主要投向农村，重点改善农村基础设施建设，大力推进村村通公路、自来水工程，不断改善农村的公共服务水平和农村住户的生产生活条件。大力推进农村新型合作医疗制度建设，积极稳妥推进农村五保养老工作，使社会保障面覆盖到广大农村，真正成为名副其实的“全社会”的保障。实现公共服务均等化，重点在“三农”，难点也在“三农”。
　　
　　3、进一步规范和完善财政管理体制和转移支付制度，加大转移支付力度，促进基本公共服务均等化。基层财政困难是基本公共服务非均衡发展的重要原因。要从根本上解决基本公共服务均等化问题，就必须首先解决基层财政困难问题。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，调动各级政府的积极性，促进财政协调发展，缓解基层财政困难。
　　
　　4、继续推进预算管理制度改革。完善公共财政体系离不开公共预算编制和执行。公共财政体系既包括财政支出要介入公共需要领域，也包括财政收入规范化、法制化。要建立完整统一的公共财政预算，不允许有脱离公共财政预算的其他政府收支行为。政府的所有收入和支出全部要受到立法权力机构和公众的监督。要深化税费改革，解决关系人民群众切身利益的问题。从目前来看，要加强预算外资金的管理，不能使预算外资金成为“第二预算”。“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理，从长远看，取消预算外资金。大力推进部门预算和零基预算，部门预算制度要逐步实现科学化、规范化。零基预算制约财政支出刚性，避免不必要的浪费。国库集中收付制度要分步全面推开；政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。同时，还要注重研究建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化，建立起较为完善的公共财政预算编制和执行管理体系。
　　

2007年11月26日